정치 체제의 변화가 개헌없이 가능한가

발제자: 박 태 순 (사회갈등연구소, 나라살리는 헌법개정 국민주권 회의)

o 개헌없이 정치체제의 변화는 거의 불가능

- 박근혜/최순실 게이트로 시작된 시민들의 자발적인 촛불은 정치개혁을 비롯한 여러 영역에서의 개혁을 요구하고 있음. 특히 정치개혁과 관련한 과제는 제왕적 대통령제 혁파, 국민주권의 회복 (국민발안, 국민소환, 국민투표 등), 그리고 선거제도를 비롯한 대의제의 전면적 개혁임

- 몇몇은 대선을 앞두고 정치세력의 정치적 책략 차원에서 개헌을 이야기한다고 폄훼하지만 권력구조를 뒤흔들 개헌에 대한 본원적 요구가 국민으로부터 나오고 있음은 부정할 수 없음

- 일부에서는 국민발안법과 같이 개헌없이 국회에 의한 입법을 통해서도 국민의 요구를 받아앉을 수 있다고 주장하지만 헌법 개정없이 대통령의 법안제출권, 예산편성권을 제안할 수 없는 것이 사실임. 아무리 국민이 요구한다 해도 선출직 공직자의 파면은 헌법의 개정이 필수적으로 수반됨

o 개헌은 보수세력의 정권연장 음모라는 것은 오해

- 개헌에 관한 논의가 국회를 중심으로 권력구조에 맞춰져왔고 시민사회를 중심으로 선거제도 개혁에 대한 논의가 이루어지다보니 위 두 가지 주제를 서로 배치되는 것으로 이해하는 경우가 있음

- 이런 논의를 통해 시민사회 내부에서도 정치권의 입장에 영향을 받지 않을 수 없기 때문에 대체로 진보적 시민단체에서는 ‘선거제도 개혁’ 우선론이, 보수적 시민사회에서는 ‘개헌’ 우선론이 강세를 보이는 것이 사실임

- 일부 국민과 진보적 시민사회에서는 보수세력이 불리한 정치국면을 돌파하기 위한 수단으로 ‘개헌’을 이용한다고 비판 중임. 현행 헌법으로 선거를 치를 경우 권력을 내어줄 의사가 전혀 없기 때문에 최소한의 개헌을 통해 권력을 나누어 가질 수 있는 분점 체제를 모색한다고 보는 것임

- 그러나 분권화와 민주화를 근간으로 하는 개헌 논의를 정치권과 무관하게 오랜 세월에거쳐 준비했던 단체와 사람들도 많음 (e.g. 대화아카데미, 시민이만드는헌법운동 등)

o 개헌을 통한 선거법 개정 분위기를 조성하는 것이 전략적으로 유리

- 개헌과 선거제도 개혁은 서로 대립 관계가 아니라 법적 권위와 위상은 다를지라도 결국상호 보완적인 관계임

- 헌법은 한 국가의 최고규범이고 한 시대의 가치와 국민적 동의에 기반하고 있으며 권력구조, 기본권, 통치구조 등을 총망라하고 있는데 반해 선거제도 개혁의 문제는 대표적 대의기관인 국회 구성에 관련한 문제에 제한됨. 즉 개헌의 대상과 범위는 선거제도와 비교될 수 없음

- 물론 현실적으로 두 개가 전혀 별개의 영역이 아님, 국가의 권력구조나 선거제도는 상호 밀접한 성격을 가지고 정교하게 맞물리지 않으면 국민의 뜻이 왜곡되거나 국정의 비효율성과 혼란이 심화될 수 있음

- 그러나 현실적으로 선거제도를 개혁하는 일, 다시말해 정당/국회의원이 국회에 진입할 수 있는 게임의 룰(rule)에 대해 변화하는 일을 현직 국회의원들이 하려고 할 것인가. 먼저 개헌을 통해 권력구조를 분권화하고 비례대표 수를 늘리고 투표와 의석의 비례성이 보장되는 틀을 얻어내어, 이를 바탕으로 다음 국회의원 선거 전에 선거법을 개정하는 유연한 전략이 현실적임,

o 개헌은 더 이상 미룰 수 없는 일

- 헌법은 경전이 아님, 지속성과 안정성뿐 아니라, 현실성, 적응성을 지녀야함

- 현재의 헌법은 깨깨 묵은 고물임 (대통령 직선제를 제외하고는 1962년 헌법이 근간임),

- 서구 선진국의 경우 평균 4년에 한번 헌법개정이 이뤄지고 있음

- 헌법 개정이 어렵다는 관념은 국민이 헌법으로부터 소외(타자화)되어 있기 때문임(1972년 유신헌법 이후, 국민은 헌법개정발의 권한 자체가 없음)

- 국가대개조를 위한 시스템 정비(개헌)없이 인적 청산만으로는 새로운 사회 열수 없음

o 지금이 개헌의 적기임

- 87년 이후 모든 대통령 후보가 개헌을 약속했으나, 누구도 그 약속을 지키지 않음

- 집권 후에는 권력욕뿐 아니라, 새로운 과제에 밀려 개헌은 뒤전에 밀리게 됨

- 우리 헌정사에서도 권력자에 의한 개헌을 제외하고는 4.19혁명, 6월 항쟁과 같은 시민혁명 이후에 이뤄짐,

- 촛불 혁명의 성과를 어떤 그릇에 담아야할 지를 진진하게 고민해야 할 것임

- 개헌은 대선과 무관하게 이 혁명의 열기가 유지될 때 성취해야 할 시대적 과제임

o 정치민주화는 선거법 개정만으로 충분하지 않음

- 개헌논의는 20년 전부터 진행되어 왔고 지금까지 제안된 개헌안만 해도 10개에 이름

- 개헌안에 담긴 공통적 내용은 권력구조 뿐 아니라 기본권 확대, 지방분권의 실현, 재벌개혁, 검차개혁, 선거제도 개혁 등 개혁의 주요 과제와 방향이 망라되어 있음

- 선거제도 개혁은 더 나은 정치민주화를 위한 충분조건일 뿐, 필요조건이 되지 못함. 선거제도 개혁을 통해 구조적 다당제가 안정화되면서 합의제 민주주의가 실현될 수 있을 것이라는 기대는 정치조직으로서 정당의 발전에 대한 고민이 깊지 않은 것임

- 개헌을 통해 제왕적 대통령제를 청산하고, 선거제도 개혁을 통해 국회 기득권을 청산해야 함